中国户籍制度的变化正在创造新的鸿沟

  • 只是有钱人搬到大城市居住变得更容易了,而穷人被推向欠发展的小城乡

陈军[音]在上海有一份不错的工作,是做眼镜的工作。去年,他放弃了这份工作,回到了内陆省份安徽的家乡。

他挖出一个池子,装上水,放养小龙虾。他回到家乡并不是为了工作 —— 养殖小龙虾比做眼镜片的手艺赚钱更少 —— 而是为了家人。

陈先生没钱带孩子进城,就把孩子留在家里由父母抚养。但他的父母年事已高,孩子需要照顾。他说:“不能再这样下去了。” 他仍然穿着他在上海时的蓝色工装夹克。

陈先生的故事听起来很熟悉。数以百万计的中国农村流民在城市工作多年,往往与家人分离,然后再回到农村的家中。这种不愉快的流动是户籍制度的结果,户籍制度使大多数流民无法长期迁入城市。

因为没有上海户口,陈先生无法让孩子进入当地的学校。他无法获得住房补贴,也无法领取失业保险。他只是个永远的过客。

长期以来,户籍制度将中国农村与城市的同龄人分割开来。在毛泽东时代,户籍制度决定了人们是从事工业还是农业。如今户籍制度对日常生活的控制力已经减弱,但它仍然决定着每个中国人真正的家在哪个村、哪个镇、或哪个城市:他们在哪可以获得从养老金到公共教育等全方位的福利和政府服务。

近年来,官员们发誓要进一步放宽这一制度,以促进城市化,这是推动经济增长的需要。许多观察家对此持怀疑态度;共产党几十年来一直承诺进行改革;这一制度也正在逐步改变,但是,其方式正在造成新的贫富分化。

在绝对意义上,中国的城市化是一个惊人的成功。城市人口已经增加到近八亿五千万,比四十年前的人口增加了五倍,那时人们开始更自由地流动。现在约有61%的中国人居住在城市,每年还有1%的人 —— 超过1500万人 —— 加入城市。

然而,约有2.3亿人居住在城市,却没有当地户口,陈先生在上海时就是如此(见下图)。他们的待遇很像二等公民。

官员们坚持要改变这种状况。2014年,政府公布了一项 “新型城镇化计划”;并承诺,“到今年年底,将帮助1亿人将农村户口换成城市户口”。

在实践中,这种推动以两种截然不同的方式进行。中央政府的重点是促进小城市的发展。官员们担心,如果大城市向低技术工人提供居住权,他们会不堪重负。最好引导他们到能从新流民中获益的地方。

6年前,政府指示人口少于100万的城市向任何申请者提供当地户口。去年,政府又呼吁人口在300万以下的城市也这样做。

与此同时,中国的许多大城市 —— 除了北京和上海是个明显的例外 —— 都在努力吸引高技术、更富裕的居民。他们一般提供四种途径获得当地户口,就像西方国家的移民途径一样:投资当地企业、买房、拥有学位、或拥有一份合格的工作。

经济学家 Zhang Jipeng 在一项回顾120个城市政策的研究中发现,近年来沿海繁华城市提高了获得本地户口的标准,而内陆城市则降低了标准。中国媒体经常提到,急于吸引年轻专业人才的城市政府之间正在进行一场 “人才战”。通过吸引购房者,他们也希望能提振本国的房地产市场。

经济学人研究了30个主要城市的数据,以评估这些调整的效果。在2011年至2014年期间,其总人口的增幅比户口持有人口的增幅大50%。这表明,大约每三个新居民中就有一个人不得不在没有当地户口的情况下生活。

但从2015年到2018年,本地户口持有者的增加量与其总人口的增加量几乎相同(见下图)。在成都和西安等蓬勃发展的内陆城市,户口发放量实际上超过了新来人口(当现有居民 — 通常是应届毕业生 — 获得本地户口时,就会出现这种情况)。

小城市进行的户口改革,效果就差很多。这些地方向贫穷的流民敞开了大门,但很少有人选择到这些地方。房地产开发商恒大集团的经济学家任泽平对337个城市进行的一项新研究发现,在过去20年里,那些人口较少的城市普遍遭遇了外迁,而最近的户籍改革并没有阻止这一潮流。

相反,这些小城市却遇到了一个曾经看似不可思议的现象:农村流民对迁入这些城市的兴趣不大,即使迁入,也宁可留在原籍村落进行公务登记。政府对农村移民的调查发现,只有约五分之一的受访者愿意在收留他们的城市取得户口。

上海交通大学的陆明说,道理很简单:如果大城市有丰富的资源和工作机会,向流民提供居住权,他们肯定跃跃欲试,但小城市没有同样的吸引力。

农村移民对将户口迁移到城市犹豫不决的一个原因是,这样做通常需要他们放弃对农村土地的使用。他们认为农田是在困难时期可以依靠的资源 —— 就像今年早些时候数百万人所做的那样,由于为控制covid-19而实施的封锁,经济增长急剧下滑。

放弃土地的感觉尤其危险,因为许多开放接受农村贫困流民的小城市只能提供有限的社会福利作为回报。在扩大的城市附近拥有土地的移民还预计,官员有一天可能会向他们提供补偿,以便在土地上进行建设。

官员们意识到了这个问题,并讨论了两种可能的解决办法。一种是将土地权利与户口割裂开来,允许流动人口在小城市登记,同时也保留他们的田地。

但这充满了问题,因为农村的土地在形式上是属于村子的,而不是个人的 —— 这一点上共产党没有什么欲望去改变。

另一个解决方案是为全国各城市的社会保障体系提供更好的资金,确保城市居民无论在哪里都能得到良好的服务。但这需要中央政府拿出更多的现金 —— 这也是共产党政府几乎没有意愿去做的。

相反,富裕的沿海城市与中国东北等困难地区的城市所提供的福利之间的差距正在拉大。

历史上,户口制度巩固了城市居民和乡村居民之间的不平等,而现在,户籍制度则将出生在富裕城市的人和必须在贫困城市生活的人划分开来。加州大学欧文分校的 Samantha Vortherms 说:”不断上升的问题是,你到底在哪里登记,以及这种登记对你的权益意味着什么”。

因此,户籍制度即使在半放松的状态下,仍然是中国发展的拖累。最大的城市是生产力和创新的引擎。它们还应该更大,在农村劳作的人应该更少。

新加坡管理大学的 Wen-Tai Hsu 估计,让人们想在哪里定居就在哪里定居,对中国经济的促进作用大约相当于20年前中国加入世界贸易组织的作用。这也将有助于应对严峻的人口趋势,而这种趋势影响着一些户口规定非常严格的城市。

华盛顿大学的 Kam Wing Chan 指出,如果没有大量新移流民,北京65岁以上的人口比例将在十年内翻倍至22%,到2050年将达到47%。除非中国想让首都被称为全球最著名养老院,否则就需要立刻放松户籍限制。

尽管到目前为止放宽的幅度有限,但政府似乎有可能实现在今年年底前新增1亿名城市户口持有人的目标。事实上,它有望超过这一目标。

巧妇难为无米之炊。官员们急于划定新的城市边界,宣称以前被认为是农村的地区实际上是城市。一下子,在那里登记的人就变成了城市人。

安徽小龙虾养殖户陈军就遇到了这样的事。他回到了原属于安徽无为县的一个村子;12月,无为县改成了市。这并不是一个新的招数,不过似乎越来越常见了。

根据西南财经大学甘犁领导的一项最新研究,在2010年至2015年期间,所有成为城市居民的人中,有三分之一的人是在他们以前的农村社区被重新划分为城市时获得这一身份的。

这次重新划分地区并非完全没有意义。重新划分后,地方政府有了更大的税收和支出权力。而许多新定义为城市的地区显然正朝着这个方向发展。

在无为市的中心地带,高楼林立的住房和光鲜亮丽的白色购物中心与农民卖活鸡的破旧小巷相邻。当地政府表示,随着城市地位的提升,将 “建设一个高品质的城市”,在停车场、园林绿化和公共住房方面进行投资。但对陈先生来说,无为市提供的生活依旧远不如他在上海所能拥有的。医疗更差,学校更破,养老金更少。他可能是中国最新城市之一的居民,但真正的城市生活仍然是一个遥远的梦想。⚪️

Changes to China’s hukou system are creating new divides

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